关于全口径预算决算审查监督问题初探

党的十八大报告指出，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。这对地方人大及其常委会提出了更新更高的要求。近年来，临桂县人大及其常委会正确理解和把握《预算法》、《监督法》的有关规定，依法开展预算审查监督，做了大量的工作。但由于自身的监督力量有限，加之审查监督工作的程序、方法还不够完善等方面的原因，致使人大预算决算审查监督工作还存在不少的困难和问题，需要进一步研究探索，以期为推进全口径预算决算审查监督工作找到新的突破口。

一、开展预算决算审查监督的作法

（一）加强学习交流，不断适应实际需要。全口径预算决算就是把政府所有收支全部纳入统一管理，其目标定位于构建一个覆盖所有收支，不存在游离于预算之外的政府收支，是将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系的制度框架。全口径预算决算审查监督的内容和范围包括：公共财政预算决算、政府性基金预算决算、国有资本经营预算决算、社会保障预算决算和其他预算决算。我们通过加强学习和交流，进一步明确预算审查监督的职权范围、内容、审查时间、程序等，不断适应新形势下预算监督的实际需要。

（二）加强督促指导，规范预算编制。临桂县人大常委会十分重视预算草案编制工作。在预算编制之前由常委会分管财经工作的领导带队，对政府有关部门和乡镇及实现利税较大的重点企业进行调研，掌握税源情况及存在的各种突出问题，分析研究财政收入增长与经济增长相适应的问题。在此基础上，督促县政府及其职能部门抓好三个环节，认真做好预算草案编制工作：一是早动手，及时落实人员，明确任务，深入调研，认真分析，不断提高预算指标的科学性和准确性。二是规范预算编制程序，严格按规定程序编制预算，广泛征求各方面的建议意见，增强预算的真实性和可行性。三是细化预算编制内容。在预算编制上，要求按类别支出编制预算，将专项资金细化到具体项目和单位，增强预算的针对性。通过加强督促指导，进一步提高了预算编制工作的效率和质量，为县人大常委会和人代会审议打下了良好的基础。

（三）强化执行监督，维护法律尊严。认真执行预算调整审查批准的有关规定，严格把好预算调整关，做到该调则调、不该调的坚决不调，依法维护预算的严肃性和权威性。在此基础上，不断拓宽人大预算监督的深度和广度，提高监督的实效。如前所述，坚持听取审议县政府关于财政预算执行情况的报告，提出审议意见，为政府改进工作抓落实增添措施；年底全面调研预算执行工作情况，跟踪督办相关审议意见落实情况，监督支持政府及时纠正存在的不足和问题，认真执行预算，切实加强预算的法定约束力。

（四）强化预算执行结果监督，务求实效。在编制决算草案方面，审查决算草案是否按照上级要求说明编制，是否按照人大批复的预算、预算调整执行，是否做到收支平衡。同时，我县人大常委会注重发挥审计机关对财政预算执行情况的审计监督职能作用，要求审计部门向人大报告对财政同级审计报告时必须提出原汁原味的报告，不得过滤。通过详细了解和掌握在预算执行过程中征收部门是否依法、及时、足额征收应收预算收入，国库是否按规定准确进行收缴、划分、报解；支出是否准确、合法，由此做到心中有数，为人大常委会批复决算提供了依据。此外，县人大加大了对审计反映出来的问题及常委会审议意见整改落实情况的跟踪监督，既充分发挥了审计部门的职能作用，也提高了人大财政监督的针对性和权威性。比如，今年审计报告中列出的将应列政府性基金收入的土地出让金转列为公共财政预算收入、以拨作支增加财政支出、对已征用耕地多年依然发放种粮农资综合补贴等审计查出的问题，县人大常委会对此予以高度重视，要求县政府及财政部门要采取了切实有效的整改措施加以解决。其中，对已征用耕地多年依然发放种粮农资补贴问题，县政府及时下文要求各乡镇及县直相关部门进行认真核实，核实后按实际的耕地面积发放各种种粮补贴。

二、预算决算审查监督中存在的突出问题

（一）预算编制缺乏科学性，弱化了预算审查的基础。从预算编制时间来看，虽然《预算法》规定财政部门应当在人代会举行前一个月，将预算草案的主要内容及其它有关材料提交人大及其常委会有关机构进行初审，但由于财政部门一般在当年财政年度即将结束时才着手预算编制工作，编制时间仓促，报送预算草案的时间也比较滞后。至于部门预算草案，也大都是在人代会之后才着手编制，没能及时提交人大审查。从预算编制内容来看，主要是过于粗糙。预算报表所列的科目级次太少，只列到“类”、 “款”一级，没有“项”、“目”的具体内容，而且普遍没有收支明细表和预算项目的编制说明。比如说，县财政局每年提交到人大的预算草案，也是以文字报告代替预算会计报表，只报告大类收支总额。类似的预算草案，削弱了报告预算的功效，既看不出每一笔收入的具体来源，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理。

（二）预算审查力量薄弱，审批流于形式。从初步审查情况来看，《预算法》规定，地方各级预算草案应提交同级人大及其常委会有关机构或人大常委会进行初步审查。由于预算草案涉及到许多专业性数据，要对其进行一定深度的分析审查，必须由相应的专业人员承担。然而，不论是县财经工作委员会，还是本级人大常委会，都缺少这方面的专业人员，仅靠其组成人员难以胜任预算审查这一专业性很强的工作，这就使得初审失去了作为人大审查批准前置程序的应有作用。从人代会审查情况来看，人大代表往往在大会召开时才拿到预算报告。在会期短、议程多、任务重的情况下，人大代表难以对预算报告进行全面、具体和深入的审查，结果只是履行表决程序。

（三）预算透明度不高，不利于公开监督。目前，地方人代会期间提交给人大代表审查的预算草案只是分大类、按功能罗列的预算收支总额，没有部门预算。人大代表根本无法对各部门具体的财政收支计划以及财政收支背后的政府行为，进行深入的了解和审查，形成了“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的状况。虽然广大人民群众作为国家预算收入的承担者，有权知道和监督上缴收入的使用情况，但由于不能了解自己所在辖区人代会审批的预算情况，对自己上缴的钱具体怎么花的、花在哪里、花得是否合理根本不清楚，因而无法进行监督。

三、加强全口径预算决算审查监督的对策与建议

加强全口径预算决算的审查监督，对于贯彻落实好党的十八大及十八届三中、四中全会精神，长期坚持科学发展观的指导思想，确保经济社会可持续发展，全面建成小康社会，具有非常重大的意义。在此，从依法履行人大职责，做好人大加强全口径预算决算审查监督工作出发，提出如下对策与建议。

（一）加大宣传力度，让公众正确理解全口径预决算管理目标。目前人们对预决算管理目标的理解存在偏差，往往理解为财政资金收支计划，而忽略了预算发挥的功能。应当进一步加大对全口径预决算的宣传解释，让公众听得懂、讲得出，详细了解公共预算的资金是怎样分配使用的，判断这钱花在什么地方、花得对不对，才有利于公众对政府的监督，从而提高政府公信力。

（二）建立和完善预算管理制度。制度是全口径预算决算审查和监督保障。通过政府及其财政部门在法定时限内提交预算决算草案，将全部政府收入和支出都纳入预算管理，使政府预算管理覆盖到政府全部公共服务活动，横向到边（全口径），纵向到底（全过程），提高政府财政预算的完整性。政府在行政层面对所有政府收支进行全口径管理，遏制地方领导批条的随意性，各级人大及其常委会在法律层面对同级政府所有收支进行全口径审查和监督，真正做到全口径预算决算审查和监督有法可依，有章可循。

（三）加强人大审查监督的知识培训，提高履职能力。为保障全口径预算决算监督的顺利开展，有针对性和指导性地加强全口径预算决算审查监督知识和能力的培训极为重要，也极为迫切。上级人大应联合高校有计划、有步骤、有组织地举办相关培训和进修班，各级人大常委会也应适时举办人大代表和人大常委会组成人员培训班，举办人大常委会财经工作委员会工作人员培训班，邀请权威的专家学者和专业人士来上课，促使人大代表及有关人员进一步明确职责，开阔视野，拓宽思路，全面系统地掌握了全口径预算决算审查监督理论及相关业务知识，从而增强责任感和使命感，推动人大及其常委会依法正确行使监督职权。

（四）建立上下联动的监督机制，多方共同推进。应从各个环节增强对政府收支的行政控制和立法控制，实现对政府的监督和问责。事前由主管部门或专业人士对政府各部门收支方案的合理性进行评估；事中由财政部门和立法机关对预算有效控制，财政部门作为预算的初步审查单位，应重视预算的绩效评估，对部门申报项目的必要性、可行性、绩效目标、项目内容等进行研究论证，提高资金安排的科学合理性，推进政府预算公开进程，促进科学民主决策；事后由审计部门对全口径预算决算管理和效益情况进行监督。另外，公共预算的本质是取之于民用之于民，公共预算除了预算单位加强自身监督、财政监督、审计监督之外，还应接受公众、媒体的监督，不仅政府的全部收支要纳入人大监管视野，更要置于公众监督之下，确保政府资金都用在刀刃上，让公众真正享受经济社会发展的成果。

总之，将全部政府收支纳入规范的预算管理，是我国财政管理体制改革一直努力的方向，全口径预算管理体系不是仅仅依靠一套涵盖所有政府收支项目的预算报表体系就能够实现的，其全面推进还是一项系统工程，需要人大、财政、审计和社会公众的监督及各方面的不断探索努力。